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Prügelknabe Landwirtschaft

Die Landwirtschaft ist der einzige Sektor, für den der Bund konkrete Umweltziele festgelegt hat.

· Agrarpolitik
Wenn es in der Politik um Landwirtschaft geht, werden früher oder später die verfehlten «Umweltziele Landwirtschaft» ins Spiel gebracht. Von den Umweltzielen der Sektoren Verkehr, Raumplanung oder Bauwesen hört man dagegen nie etwas. Das ist kein Zufall.

Wenn es in der Politik um Landwirtschaft geht, werden früher oder später die verfehlten «Umweltziele Landwirtschaft» ins Spiel gebracht. Von den Umweltzielen der Sektoren Verkehr, Raumplanung oder Bauwesen hört man dagegen nie etwas. Das ist kein Zufall.

Vor zehn Jahren berichtete «die grüne» über den damals frisch publizierten Bericht «Umweltziele Landwirtschaft» UZL. Er war vom Bundesamt für Umwelt Bafu und dem Bundesamt für Landwirtschaft BLW erstellt worden. Bafu-Mitarbeiterin Simone Aeschbacher stellte ihn damals als Auftakt einer Serie dar: «Bis Ende 2009 will das Bafu die entsprechenden Umweltziele auch für andere Sektoren wie den Verkehr, die Raumplanung oder das Bauwesen festschreiben.»

Bis heute sucht man diese Berichte jedoch vergebens. Laut Bafu-Mediensprecherin Rebekka Reichlin war für den Bereich Bauwesen gar nie etwas entsprechendes geplant. Sie findet, in den Sektoren Verkehr und Energie sei die Ausgangslage eine andere: «Bei Infrastrukturen ist jeweils der Einzelfall eines bestehenden Planungs- bzw. Bauvorhabens zu beurteilen, während im Sektor Landwirtschaft die Subventionen direkt auf die Fläche wirken.»

Dass der Bau von Schienen- und Strassenverkehrsanlagen, welche die Umwelt teilweise erheblich beeinträchtigen, ebenfalls subventioniert wird, blendet Reichlin offenbar aus. 


Auch in anderen Bereichen gibt es Umweltziele – diese nennen sich jedoch Vereinbarungen


Seit der Veröffentlichung der UZL vergeht kaum ein Monat, ohne dass in der politischen Diskussion der Vorwurf laut wird, dass die UZL nicht vollständig erfüllt wurden. Alle anderen Sektoren bleiben mangels definierten Umweltzielen von solchen Vorwürfen verschont. Erstaunlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Umweltorganisationen keinen Druck aufs Bafu machen, für alle umweltrelevanten Sektoren verbindliche Umweltziele zu erstellen.


Friedrich Wulf, der Projektleiter Politik und Internationales von Pro Natura, erklärt: «Es ist nicht so, dass es keine Umweltziele in anderen Bereichen gibt – nur heissen sie nicht so. Das ist aber eine reine Frage der Wortwahl, nicht der Inhalte.»


Tatsächlich hat das Bafu mit anderen Bundesämtern diverse Vereinbarungen unterzeichnet, in denen «die Beiträge der Ämter an die sektoralen Umweltziele» festgehalten werden. Während der UZL-Bericht 221 Seiten dick ist, umfassen diese Vereinbarungen lediglich fünf bis sechs Seiten. Und der Inhalt dieser Vereinbarungen ist erst noch nichtssagend.


Statt konkreter, messbarer Ziele und Forderungen sind in diesen Papieren nur ein paar Zuständigkeiten definiert. «Das BAV (Bundesamt für Verkehr, die Red.) kontrolliert die Werkstätten der Bahnen bezüglich Einhaltung der Luftreinhalte-Verordnung oder stellt sicher, dass diese kontrolliert werden», heisst es darin zum Beispiel. Oder: «Bei Planung, Bau und Betrieb von Verkehrsinfrastrukturen in geschützten Landschaften von nationaler Bedeutung zieht das ASTRA (Bundesamt für Strassen, die Red.) das Bafu rechtzeitig bei.»


Auch dass das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL dafür sorgt, dass die Umsetzung verfügter Massnahmen bei den Umwelt-Baustellenkontrollen auch überprüft werden, kann nicht gerade als anspruchsvolles Ziel bezeichnet werden.


In den UZL geht es dagegen um konkrete Vorgaben: Um Zahlen, Ziele und die Zeiten, bis zu denen diese Ziele erreicht sein müssen. So sind etwa Reduktionen der Ammoniak-Emissionen auf maximal 25 000 Tonnen pro Jahr vorgesehen. Und es wird ein maximaler Wert von 25 mg Nitrat für jene Gewässer verlangt, welche für die Trinkwassergewinnung genutzt werden. Zudem sollen die landwirtschaftlichen Kohlendioxid-, Methan- und Lachgas-Emissionen bis 2050 um mindestens einen Drittel gegenüber 1990 gesenkt werden.


Beim Bundesamt für Umwelt ist der Name nicht Programm und die Unzufriedenheit hoch


Dass es keine verbindlichen, messbaren Umweltziele für die nicht-landwirtschaftlichen Sektoren gibt, dürfte nicht zuletzt am mangelnden Engagement des Bafu liegen. Das behaupten nicht nur Aussenstehende, sondern auch Bafu-Mitarbeiter.


Lediglich 60 Prozent von ihnen waren laut einer Umfrage vor drei Jahren mit dem Umwelt-Engagement der Bafu-Direktion zufrieden. Die anderen Bafu-Mitarbeiter bemängelten, dass sich die Direktion nicht ausreichend für Programm-Vereinbarungen im Umweltbereich engagiere und die Führungsverantwortung zu wenig wahrnehme. Sie kritisierten, dass die Bafu-Direktion gelegentlich Fristen nicht einhält, zu wenig klare 
Anweisungen erteilt und zu lange braucht, um Entscheide zu fällen.


Langsamkeit scheint ohnehin ein Markenzeichen des Bafu zu sein. Für die UZL hat das Amt im Bereich Biodiversität ruckzuck eine Liste mit rund 2000 Ziel- und Leitarten aus dem Pflanzen- und Tierreich erstellt.Den sektorübergreifenden Aktionsplan Biodiversität hat das Bafu dagegen jahrelang verschleppt. Dabei gab der Bundesrat dem Bafu 2012 für die Biodiversität zehn strategische Ziele vor, die bis 2020 erreicht sein sollen. Das Bafu sollte auf dieser Basis bis zum Sommer 2014 einen Aktionsplan mit konkreten Massnahmen erarbeiten.


Rund 650 Fachleute aus 250 Organisationen machten sich an die Arbeit, zwei strategische Begleitgruppen unterstützten das Projekt. Ende 2013 lag eine erste Version des sektorübergreifenden Aktionsplans mit 110 Massnahmen vor. Aber bis das Bafu diese auf einen 50-seitigen Aktionsplan mit gerade mal 27 Massnahmen zusammenschrumpfte, vergingen noch ganze vier Jahre.


Für die Umweltorganisationen ist das ein besonders trauriges Kapitel, wie Wulf erklärt: «Der Aktionsplan befindet sich auf der gleichen Flughöhe wie die Strategie, obwohl er die Strategie hätte konkretisieren müssen. Wichtige Sektoren fehlen und wir gehen davon aus, dass die meisten Teilziele der Strategie Biodiversität Schweiz damit nicht erreicht werden können.» Die Schuld dafür wird dann sicherlich wieder der Landwirtschaft in die Schuhe geschoben.


Dem Aktionsplan Biodiversität folgen keine Taten, sondern bloss unverbindliche Forderungen

Das Kernstück des Aktionsplans bilden knapp zwei Dutzend Pilotprojekte. Im Beschrieb zu diesen Pilotprojekten wird stets zuerst auf die Dringlichkeit der Angelegenheit hingewiesen. Doch dann werden anschliessend nur vage Forderungen aufgestellt.

Im Bereich Nationalstrassen schreibt das Bafu etwa, dass «die Zerschneidung von Lebensräumen durch Strassen einer der Hauptgründe für den Artenrückgang ist» und deshalb «die Bemühungen zur Sanierung der Wildtierkorridore verbessert und ergänzt werden sollen». Die einzige Forderung, die das Bafu daraus ableitet, ist dann die Folgende: «Das ASTRA klärt ab, ob es möglich sein wird, dass der Zeitplan des Nationalstrassenprogramms Sanierung der Wildtierkorridore gestrafft werden kann.» Unverbindlicher gehts wirklich nicht mehr.

Und das ist kein Einzelfall. Bei den Amphibien stehen sehr viele Arten auf der Roten Liste. Es ist bekannt, dass bereits der vergleichsweise geringe Verkehr auf kommunalen Strassen ganze Amphibien-Bestände bedroht. Der Koordinationsstelle für Amphibien- und Reptilienschutz in der Schweiz hat rund 800 dieser Konfliktstellen erfasst, an denen Kröten und Frösche Opfer des Verkehrs werden.


Doch statt einer Sanierung dieser Konfliktstellen fordert das Bafu in seinem Aktionsplan nur: «Vorhandene Daten, welche Problemstellen im Schweizer Verkehrsnetz für die Kleinfauna aufzeigen, werden öffentlich zugänglich gemacht und allenfalls ergänzt.» Dasselbe Amt, das bei der Landwirtschaft eine hohe Messlatte an die Erreichung von Umweltzielen stellt, nimmt in seinem Aktionsplan zur Biodiversität nicht einmal die staatlichen Betriebe in die Pflicht. 2009 liess das Bafu ein Konzept für einen naturschutzgerechten Böschungsunterhalt bei der SBB erstellen. Dieses Konzept wurde von der SBB jedoch nie umgesetzt. Das einzige, was das Bafu nun im Aktionsplan vorsieht, ist, dass «ab 2021 die Vereinbarungen mit den Bahninfrastrukturbetreiberinnen um dieses Konzept ergänzt werden sollen».


Die Landwirtschaft ist in der Pflicht – aber nicht als einziger Sektor in der Schweiz


Dass der Aktionsplan so zahnlos ist, hat laut Friedrich Wulf mit fehlendem Mut zu tun: «Die Bafu-Chefetage befürchtete gemäss eigenen Aussagen, dass der Aktionsplan politisch nicht durchsetzbar sei.»

Die Mehrheitsverhältnisse in der Politik und öffentlichen Wahrnehmung wurden als ungünstig eingeschätzt: «2015 hat die Bafu-Direktion quasi über Nacht den bis dahin Zuständigen das Dossier entzogen und es massiv gekürzt.»

Bei den UZL waren diese Ängste anscheinend nicht vorhanden. Vielleicht, weil das BLW so bereitwillig bei der Erarbeitung geholfen hat? Dass die Landwirtschaft ihren Beitrag zur Umweltschonung leisten muss, steht zwar ausser Frage.

Wulf: «Die Landwirtschaft ist allein schon aufgrund der Flächenausdehnung in der Pflicht.» Wulf weist auf die Intensivierung der Produktion, die vielen Drainagen, die Beseitigung von Kleinstrukturen, die Dünger- und Pestizidanwendung und die Aufgabe von Grenzertragsflächen in der Bergregion hin. Und darauf, dass «mit Ausnahme einiger Bergregionen die Stickstoff- und Ammoniakbelastung in der Schweiz erheblich über den Belastungsgrenzen liegt.»


Das ist sicher nicht falsch, aber die Landwirtschaft ist nun mal nicht der einzige Sektor, der auf die Umwelt einwirkt. Betrachtet man zum Beispiel die gesamten Treibhausgas-Emissionen, stellt man fest, dass nur rund ein Achtel davon der Landwirtschaft zuzuschreiben ist (siehe Grafik).


Der weitaus grösste Teil stammt aus dem Sektor Verkehr. Gemäss Treibhausgasinventar hat die Landwirtschaft das Ziel der CO2-Verordnung für das Jahr 2020 übererfüllt. Die Emissionen aus der Landwirtschaft liegen bereits heute unter dem angepeilten Wert. Der Verkehrssektor hat dagegen nicht einmal das Zwischenziel 2015 erreicht, auch im Abfallbereich haben die Emissionen zugelegt. Und dieser Sektor gehört erst noch der öffentlichen Hand.


Auch dass der Greifensee, der Lago di Lugano, Pfäffikersee und Zürichsee zu viel Phosphor enthalten, liegt nicht an der Landwirtschaft, sondern an den Siedlungen. Beim Lac de Joux und Lac Léman ist vorerst unklar, ob die Phosphor-Einträge überwiegend aus dem Siedlungsraum oder aus der Landwirtschaft stammen. Trotzdem erwähnt kaum jemand die Kläranlagen, wenn es um Phosphor in Seen geht.


Jede Sekunde wird in der Schweiz ein Quadratmeter Boden verbaut, 5 Prozent des Landes sind versiegelt


Der Prügelknabe ist eigentlich immer die Landwirtschaft. Besonders krass ist der Unterschied in der Gewichtung der Umwelt bei der Raumplanung.


Nach wie vor wird in der Schweiz pro Sekunde rund ein Quadratmeter Boden verbaut. Bereits sind beinahe fünf Prozent der Schweiz versiegelt.


Während die Landwirtschaft in nationalen Naturschutzgebieten keine Gülle ausbringen und nur extensiv wirtschaften darf, darf auf denselben Flächen gebaut werden. Allein in den vier Kantonen Jura, Neuenburg, Schaffhausen und Wallis liegen rund 340 Hektar Bauzonen in nationalen Schutzgebieten und mehrere Tausend Hektar Bauzonenreserven in sensiblen Gebieten. Gebaut werden darf weiterhin auf jenen Trockenwiesen und -weiden, für deren schwindende Artenvielfalt die Landwirtschaft verantwortlich gemacht wird.


Trotz der grossen Bedeutung der Raumplanung wurden für diesen Sektor überhaupt keine Umweltziele definiert. Reichlin: «Im Bereich Raumplanung besteht seit mehreren Jahren eine Arbeitsgruppe aus Mitarbeitenden des Amtes für Raumplanung und des Bafu mit dem Ziel, die Abstimmung zwischen Umwelt und Raumplanung stetig zu verbessern.»


Was diese Arbeitsgruppen-Sitzungen zustande bringen, ist unklar. Auf Akteneinsichtsgesuch erhielt «die grüne» zwar ein paar Sitzungsprotokolle. Doch die wenigen, allfällig interessanten Textpassagen waren geschwärzt. Grosse Erwartungen sind sicherlich fehl am Platz.


Wulf ist schon froh, dass via Landschafts-Initiative Druck auf ein besseres Raumplanungsgesetz aufgebaut werden konnte. Er sagt: «Wir fordern hier auch weitergehende Massnahmen.» Nur keine genau definierten Umweltziele, auf die man im politischen Diskurs pochen kann. 

Bericht im November-Heft 2018 der Fachzeitschrift für die Schweizer Landwirtschaft

Text: Eveline Dudda

Bild: Jasmine Baumann

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