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Die Hornkuh-Initiative als Demokratie-Experiment

Der Politologe Claude Longchamp zeigt auf, wie der Meinungswandel entsteht

· Agrarpolitik
Der Politologe Claude Longchamp, Verwaltungsratspräsident von gfs.bern und von 1987 bis 2017 Wahl-und Abstimmungsanalytiker der SRG.

Der Hornkuh-Initiative ergeht es wie vielen anderen Volksinitiativen auch: Nach einem fulminanten Start verliert sie an Terrain. Das zeigen die aktuellen Umfragen von SRG und Tamedia zu den eidgenössischen Abstimmungen vom 25. November. Der Politologe Claude Longchamp zeigt auf, wie der Meinungswandel entsteht und wieso er gut ist für die Demokratie.

Die Hornkuh-Initiative polarisiert. Jeder hat eine Meinung dazu, die er mehr oder weniger gut begründen kann. Interessant ist aber, dass die Hornkuh-Initiative je länger, je mehr Befürworter verliert. Was steckt hinter diesem Meinungsumschwung?

Zuerst einmal: Der Schweizer Bauernverband (SBV) hat zur Hornkuh-Initiative keine Parole beschlossen. Das SBV-Parlament, die Landwirtschaftskammer, wog Pro und Kontra sorgfältig ab. Klar war: Wer einen Stall für horntragende Kühe baut, hat Mehrkosten. Offen blieb, ob es Staatssache ist, diese Mehr-
kosten zu vergüten.

Das Volksbegehren und dessen Befürworter: Tierschutz im Fokus

Initiant des Volksbegehrens ist der rebellische Bergbauer Armin Capaul (67). Die nötigen Unterschriften für die Hornkuh-Initiative sammelte der Landwirt weitgehend in Eigenregie. Ein eindrücklicher Tatbeweis!
Seine Forderung nach Subventionen begründet Capaul mit der Würde der Kreatur. Das Ausbrennen verursache selbst bei Betäubung teils bleibende Schmerzen. Das Fehlen von Hörnern beeinträchtige das Herdenverhalten. Das solle sich ändern, auf freiwilliger Basis durch eine Subvention von Hornkühen. Einen Zwang zum Horn verlangt die Initiative aber nicht.
In der Finanzfrage relativieren die Initianten zwischenzeitlich: Ausbezahlt werden sollten Subventionen nur dann, wenn ein Bauer seine Horntiere regelmässig im Freien laufen lasse. Nur steht das nicht im Initiativtext.
Trotzdem wird die Initiative von SP, Grünen, Grünliberalen und EVP unterstützt. «Ja» sagen auch Bio-Suisse, Kleinbauernvereinigung, KAG-Freiland und Demeter. Verstärkt werden sie durch Pro Natura, Schweizer Tierschutz, Pro Specie Rara und die Aktion Kirche+Tier.

Die Volksabstimmung und die Gegner: Ohrenbetäubende Stille

«Nein» sagen Bundesrat und Parlament. Das Unfallrisiko von Tieren mit Hörnern sei grösser. Deshalb müssten Hornkühe im Stall dauerhaft angebunden werden. Das sei nicht im Sinne der Tiere. Wer Kosten durch Hornkühe habe, solle diese durch einen höheren Verkaufspreis kompensieren.

Überzeugt hat diese «Nein»-Argumentation die bürgerlichen Parteien von SVP über FDP und CVP bis BDP. Sie bilden mit einzelnen kantonalen Bauernverbänden, dem Schweizerischen Bäuerinnen- und Landfrauenverband und Mutterkuh Schweiz das Nein-Lager.
Aktiv ist die Allianz indessen kaum. Faktisch begnügten sich die Gegner mit einem Auftritt von Bundesrat Johann Schneider-Ammann vor den Medien.

Gesetzmässigkeiten der Meinungsbildung bei Volksinitiativen

Vor zwanzig Jahren habe ich ein Vorgehen zur Bestimmung der Meinungsbildung von Stimmbürgern entwickelt. Demnach geniessen Volksinitiativen eine Art Bonus. Die Meinungsbildung startet deshalb meist positiv. Danach stellen sich jedoch Fragen zur Trägerschaft und zu den Forderungen. Bei der Trägerschaft entscheidet die Glaubwürdigkeit, bei den Forderungen geht es häufig um die Folgen.
In Umfragen starten Initiativen deshalb fast immer besser, als sie enden. Die Gegner von Initiativen wissen darum. Ihre Kampagnen greifen meist nur die schwächste Stelle an, nicht das Ganze. Genau das wirkt. In den nachfolgenden Umfragen sinkt die Zustimmung regelmässig um
10 bis 15 Prozent. In Ausnahmefällen können es 20 bis 40 Prozent sein.
Demokratiepolitisch ist es fragwürdig, wenn es einfacher ist, ein Nein zu verstärken als ein Ja aufzubauen. Aber es hat einen Grund: Wenn die persönliche Betroffenheit durch eine Vorlage gering ist, sind die Stimmbürger vor dem Abstimmungskampf empfänglich für die Ideen einer Initiative. Durch die Informationen der Gegen-Kampagne ändert dann die Meinung.

Die Fair-Food-Initiative zeigte diesen Effekt klar und deutlich: Vor dem Abstimmungskampf neigten gemäss SRG-Umfrage 78 Prozent zum Ja, am Wahltag waren es nur noch 38 Prozent. Angesichts der erwarteten steigenden Haushaltskosten wich das Wohlwollen zu nachhaltig hergestellten Lebensmittel der Ablehnung. Bei RotGrün-Wählern war der Effekt gering, bei bürgerlichen Wählern entscheidend.

Interessant war eine andere Zahl in der ersten Erhebung: damals erklärten 44 Prozent der Befragten «bestimmt Ja» zu stimmen. Fast genau gleich viele, wie am Schluss tatsächlich dafür waren.

Die Hornkuh-Initiative hat Stärken und Schwächen – das macht sie unberechenbar

Meine Kollegen vom gfs.bern klassierten den Stand der Meinungsbildung zur Hornkuh-Initiative anfangs Oktober 2018 als «tief». Den Stimmbürgern sei es zwar wichtig, ob es bei der Enthornung zu Schmerzen für das Tier komme. Gespalten seien die Meinungen aber, ob ein Verzicht auf diese Massnahme zum Vor- oder Nachteil sei.

Mehrheitlich sinnvoll erscheint nur die Wahlfreiheit für die Bauern. Damit hat die Vorlage Stärken und Schwächen!
58 Prozent gaben im Oktober 2018 an, für die Hornkuh-Initiative stimmen zu wollen. Doch nur 36 Prozent wollten «bestimmt Ja» stimmen.
  • Am häufigsten waren «bestimmt Ja»-Stimmen bei Wählern der Grünen und der SVP sowie Frauen und Personen mit einem geringen Haushalteinkommen.
  • Am seltensten waren «bestimmt Ja»-Stimmen bei Wählern der FDP und der CVP, bei Personen mit hohem Vertrauen in die Behörden sowie Männern und Personen mit einem hohen Einkommen.
Für mich heisst das: Die Hornkuh-Initiative hat ein maximales Zustimmungs-Potenzial von 58 Prozent. Sie kann angenommen werden. Weil jedoch nur 36 Prozent «bestimmt Ja» stimmen wollen, kann die Hornkuh-Initiative auch scheitern.

Warum mich der weitere Verlauf der Meinungsbildung diesmal besonders interessiert

Meine Neugier als Politikwissenschaftler an der Hornkuh-Initiative ist wohl grösser als das Interesse der Stimmbürger. Denn neben der Sachfrage – Hornkühe subventionieren oder nicht – ist diese Volksabstimmung ein seltenes Experiment: Es hilft die höchst relevante Frage zu klären, was die Ursachen des Meinungswandels bei Volksinitiativen sind.

Normalerweise interpretiert man die Tendenz-Wende bei Volksinitiativen als Folge des Abstimmungskampfes. Der Stimmbürger merkt mit der Zeit, von wo der Wind weht. Er erkennt, dass das Anliegen einer Initiative einseitig ausgerichtet ist.

Einiges davon trifft auf die Hornkuh-Initiative nicht zu. Sie hat keine politisch vorbestimmte Schlagseite nach Links oder Rechts. Zudem ist die Hornkuh-Initiative nicht extrem. Angelpunkte der Meinungsbildung sind letztlich das Wohlergehen der Tiere und der Sinn finanzieller Anreize durch den Staat.

Deshalb arbeite ich bei meinen Beobachtungen zur Meinungsbildung mit zwei Szenarien:
  • Beim ersten Szenario kommt es nicht oder nur sehr schwach zum besagten Meinungsumschwung.
  • Beim zweiten Szenario findet genau dieser Meinungsumschwung statt, wie es bei Volks-Initiativen fast «normal» ist.
Das Spannende an der Hornkuh-Initiative liegt darin, dass es zwar eine politische Lagerbildung gibt, aber fast keine Nein-Kampagne.
Vor allem für das zweite Szenario ist das relevant: Kommt es nämlich trotzdem zum Meinungsumschwung, widerlegt das die Annahme, die Nein-Kampagne habe das verursacht.
Es wären also nicht die Einwirkungen der Nein-Kampagne, welche die wachsende Skepsis ausgelöst haben. Vielmehr wäre die wachsende Beschäftigung der Stimmberechtigten mit der Sache der Grund.
«Mit oder ohne» ist also die entscheidende Frage. Nicht nur mit oder ohne Horn, sondern mit oder ohne Meinungsumschwung im Abstimmungskampf. Dieser Meinungsumschwung geht zulasten der Initianten – aber zugunsten der Demokratie!

Der Autor Claude Longchamp ist Verwaltungsratspräsident von gfs.bern.
1987 bis 2017 war Longchamp Wahl- und Abstimmungsanalytiker der SRG. Zudem lehrt er Wahlforschung und Methoden der empirischen Sozialforschung an den Universitäten Zürich und Bern.

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